Passei alguns anos trabalhando nas Nações Unidas. Entrei conhecendo a imagem que quase todo mundo conhece: a instituição das grandes assembleias, dos discursos diplomáticos, das bandeiras alinhadas e das resoluções que procuram transformar interesses nacionais em alguma forma de entendimento coletivo. Saí conhecendo também a parte menos visível dessa engrenagem: os atrasos, as negociações difíceis, as limitações impostas pelos governos e o trabalho de pessoas que precisam transformar decisões tomadas a milhares de quilômetros de distância em ações concretas.

Essa experiência mudou minha maneira de olhar para a ONU. Antes, eu podia julgá-la principalmente pelos resultados que apareciam nas notícias. Depois, passei a prestar atenção ao que acontecia entre uma decisão e sua execução, entre uma resolução e seus efeitos, entre a promessa de assistência e o momento em que alguém efetivamente recebia ajuda. No sistema internacional, esse intervalo pode ser enorme, e muitas vezes é justamente nele que se encontram os maiores obstáculos.

A burocracia existe e não faz sentido negá-la. Há procedimentos que poderiam ser mais simples, decisões que demoram mais do que deveriam e disputas administrativas que parecem desproporcionais diante da urgência das situações. Quem trabalha dentro de uma organização internacional aprende cedo que nem toda demora tem uma razão nobre e que nem todo processo complexo produz uma decisão melhor.

Há, porém, uma parte dessa lentidão que nasce da própria natureza da instituição. A ONU não é um governo mundial. Não possui autoridade independente sobre os Estados e não pode simplesmente determinar que países com interesses divergentes ajam da mesma maneira. Sua capacidade de atuação depende de acordos, recursos e, sobretudo, da disposição dos governos de cooperar.

Para quem observa a organização de fora, essa pode parecer uma explicação elementar. Para quem trabalha dentro dela, torna-se uma realidade cotidiana.

Uma proposta que parece perfeitamente razoável numa sala pode encontrar resistência quando chega ao governo que terá de financiá-la, executá-la ou assumir as consequências de sua implementação. Uma decisão aparentemente urgente pode depender de negociações entre países que enxergam a mesma situação de maneiras muito diferentes. Enquanto essas negociações avançam — ou permanecem paradas —, a realidade no terreno pode mudar.

Foi nesse contraste entre a diplomacia e a realidade que encontrei uma das lições mais importantes daquele trabalho.

Nas regiões afetadas por conflitos e crises humanitárias, as palavras dos documentos precisam, em algum momento, transformar-se em algo concreto. Um alimento precisa chegar a uma família. Uma equipe médica precisa alcançar uma comunidade. Um serviço de saúde precisa receber medicamentos. Uma população deslocada precisa encontrar abrigo e proteção.

Essa parte do trabalho raramente aparece na imagem que o público faz da ONU.

Quem acompanha as Nações Unidas pelas notícias vê os debates, as votações e as declarações. Eu conheci também o trabalho que começa depois que as câmeras se afastam: profissionais tentando fazer funcionar programas que dependem de recursos limitados, condições de segurança instáveis e colaboração local. É uma atividade menos visível, mas na qual a distância entre uma decisão internacional e sua consequência concreta deixa de ser abstrata.

Foi também aí que a visão simplificada da organização perdeu sentido para mim. Conhecer uma instituição por dentro significa perceber que ela reúne competência e improvisação, dedicação e acomodação, decisões acertadas e outras que poderiam ter sido melhores. A ONU não está acima das limitações humanas; é, em grande medida, uma expressão delas.

O mesmo vale para seus fracassos. Nem toda incapacidade de agir pode ser atribuída à própria organização. Os governos levam para as Nações Unidas seus interesses, suas alianças e suas divergências. As grandes potências dispõem de instrumentos políticos capazes de bloquear iniciativas e limitar decisões. Em muitas situações, a instituição não faz mais porque os Estados que a integram não chegam a um acordo sobre o que deveria ser feito.

Essa distinção ajuda a compreender a organização sem transformá-la em símbolo de todas as virtudes ou de todos os defeitos da política internacional. A ONU responde por aquilo que faz ou deixa de fazer, mas os governos também respondem pelas decisões que tornam possíveis — ou inviáveis.

Há ainda uma dimensão de seu trabalho que costuma passar despercebida: os resultados mais importantes nem sempre são os mais visíveis.

Quando uma operação humanitária consegue levar alimentos a uma população ameaçada pela fome, há um resultado concreto, mas dificilmente uma grande notícia. Quando uma equipe de saúde consegue conter uma doença antes que ela se transforme em epidemia, o principal acontecimento é justamente aquilo que não ocorreu. Quando uma negociação evita que uma crise se agrave, não há imagens de destruição para registrar o resultado.

Quem trabalha nessa área aprende a conviver com essa espécie de invisibilidade. Aprende também que ausência de manchete não significa ausência de efeito.

Por isso, hoje, quando alguém me pergunta se a ONU funciona, tenho dificuldade com a própria pergunta. Funciona para quê? Em que circunstâncias? Com quais recursos? Diante de qual crise? Com o apoio de quais governos?

A resposta depende dessas condições.

Há situações em que a organização não consegue alcançar o que se esperava dela. Há outras em que sua atuação produz resultados concretos, ainda que modestos e pouco conhecidos. E existe uma dimensão mais difícil de medir: a manutenção de uma estrutura permanente de negociação entre Estados cria um espaço que pode ser utilizado quando surgem questões que nenhum país consegue administrar sozinho.

Não se trata de atribuir à ONU poderes que ela não possui. Trata-se de reconhecer sua função real.

A organização não pode impedir todas as guerras, resolver todas as crises ou obrigar governos soberanos a agir contra seus próprios interesses. Pode, entretanto, oferecer instrumentos de negociação, coordenação e assistência que seriam mais difíceis de organizar sem uma estrutura multilateral.

Depois de trabalhar ali, passei a me interessar menos por defender ou condenar a instituição em bloco. Seus fracassos precisam ser examinados, sua burocracia pode ser questionada e seus resultados devem ser avaliados sem propaganda. Ao mesmo tempo, suas limitações não anulam a utilidade da cooperação que está na origem de sua existência.

A ONU é uma ferramenta imperfeita para questões que nenhum país consegue resolver sozinho. Não oferece respostas para tudo, mas proporciona um espaço permanente no qual os Estados podem negociar, coordenar esforços e procurar soluções comuns.

Depois de anos dentro daquela estrutura, esta é a conclusão a que cheguei: a ONU não precisa funcionar sempre para ter valor. Sua importância está também em oferecer um espaço onde os países possam negociar, coordenar esforços e procurar respostas comuns para questões que nenhum deles consegue enfrentar isoladamente.

Quando se conhece por dentro o custo dos impasses, essa é uma conclusão que permanece.

Palmarí H. de Lucena